به‌روزرسانی قانون بانک مرکزی پس از نیم‌قرن
در قانون جدید بانک مرکزی سعی شده ترکیبی که از برخی دولتی‌ها در شوراهایی همچون پول و اعتبار وجود داشت، تغییر کند
در سال‌های اخیر، یکی از دغدغه‌ها و مسائل مورد توجه در نظام بانکی کشور، اصلاح قانون پولی و بانکی بوده است؛ تا جایی که با تعامل مجلس و دولت و بانک مرکزی، طرح قانون بانک مرکزی در مجلس ارائه شد و در نهایت به‌تازگی در مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب و این طرح مهم به قانون تبدیل شد؛ قانونی که بر افزایش اختیارات و اقتدار بانک مرکزی به‌عنوان نهاد تصمیم‌گیر در حوزه پولی و ارزی تأکید دارد و به اصلاح سازکار برخی از ارکان بانک مرکزی نظیر شورای پول و اعتبار پرداخته است که می‌تواند به تصمیمات مطلوب‌تر در حوزه مسائل پولی و مالی بینجامد. کارشناسان اقتصادی و بانکی معتقدند هر اندازه بانک مرکزی و رئیس‌کل این بانک، از استقلال و اختیارات بیشتری برخوردار باشد، مسلماً تحقق اهداف کلان اقتصادی نظیر کنترل تورم و رشد اقتصادی، امکان‌پذیر است. در این باره، حمید تهرانفر معاون سابق نظارتی بانک مرکزی در گفت‌و‌گویی با اشاره به اهمیت استقلال بانک مرکزی در زمینه تصمیم‌گیری‌های نظام بانکی، اظهار داشت: اجرای دقیق این قانون و توجه به خواسته‌های بدنه کارشناسی بانک مرکزی و شبکه بانکی، موهبت بزرگی برای کشور و حل چالش‌های نظام بانکی است. در ادامه مشروح گفت‌و‌گو با حمید تهرانفر، معاون سابق نظارتی بانک مرکزی را می‌خوانید؛
اخیراً طرح قانون بانک مرکزی در مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب و در نهایت به قانون تبدیل شد. تحلیل شما از این قانون جدید و چرایی شکل‌گیری آن چیست؟
در پاسخ به این سؤال، در ابتدا مروری بر گذشته شبکه بانکی دارم. قبل از سال 1304 در کشورمان بانک ایرانی نداشتیم یا اگر هم بود بانک مشترک داشتیم. اولین بانک ایرانی در سال 1304 ایجاد شد به نام بانک سپه. بعدها بانک ملی ایران در سال 1307 شکل گرفت. طبیعی است قبل از اینکه این بانک‌ها ایجاد شوند، در کشورمان قانون بانکی نداشتیم و این بانک‌ها شکل گرفتند و در دهه 30 ایجاد این بانک‌ها سرعت هم گرفت. بنابراین ضرورت نظارت بر این بانک‌ها احساس شد. در این میان بانک صادرات نیز در سال 1331 با اهداف بزرگی ایجاد شد. با این حال بانک ملی ایران را به عنوان مسئول نظارت بر این بانک‌ها معرفی کردند اما خیلی اشکالات پدید آمد تا اینکه اولین قانون بانکی کشورمان در سال 1334 تحریر شد که بازهم اختیاراتی به بانک ملی ایران داده بود و بانک ملی، هم کار بانکی خودش را انجام می‌داد و هم ناظر به عملکرد سایر بانک‌ها و هم مسئول انتشار اسکناس بود. بنابراین خود به خود به بانکی تمام‌قد وابسته تبدیل شده بود. این در شرایطی بود که در آن زمان بانک مرکزی نداشتیم و خیلی از کشورها در دنیا، سریع‌تر به سمت ایجاد بانک مرکزی رفته بودند.
اولین قانون بانکی کشورمان که اجازه ایجاد بانک مرکزی را با شکل و شمایل فعلی داد و در ادامه رشد و توسعه یافت، قانون بانکی و پولی سال 1339 است که به همت بزرگان بانکی و اقتصادی آن مقطع تاریخی تدوین و مصوب شد. این قانون که ایجاد شد، یک بانک مرکزی هم ایجاد کردند و حالا این بانک جدید، یک هویت مستقل و مشخصی حداقل در ظاهر داشت.
این قانون تا سال 1351 تداوم داشت و در این سال تلاش گسترده‌ای انجام شد تا اینکه قانون پولی و بانکی تحریر شد و تا به امروز ادامه داشته است.
با این حال، پس از انقلاب اسلامی، موضوع بانکداری بدون ربا مطرح شد و پس از بحث و نظرهای مختلف، در نهایت اولین ویرایش قانون عملیات بانکی بدون ربا در سال 1362 عملیاتی شد. اعلام کردند که این قانون عملیات بانک‌ها همچون دریافت سپرده و ارائه وام را اداره می‌کند و پنج سال هم آزمایشی اجرا می‌شود.
چند سالی که گذشت، بحثی در بانک مرکزی مطرح شد که قانون پولی و بانکی سال 1351 نیاز به تغییراتی دارد و این قانون، با استانداردهای فعلی جهان تطبیق ندارد. بنابراین در بانک یک تیم سطح بالا به ریاست دکتر کمیجانی معاون اقتصادی بانک مرکزی تشکیل شد؛ در نهایت ویرایش قانون پولی و بانکی جدید در آن تیم در حال بررسی بود اما این روند از جایی به بعد با کندی پیش رفت و در نهایت مجلس وارد میدان شد و طرحی برای قانون بانکداری ارائه کرد و پس از ماه‌ها بحث و بررسی میان دولت و مجلس و بانک مرکزی، در نهایت حالا با مصوبه مجمع تشخیص مصلحت به قانون تبدیل شده است. در مجموع معتقدم در جاهایی از این قانون جدید، نگاه مثبت و کارشناسی و بانکی تقویت شده است اما به نظرم کلیت این قانون در آینده ممکن است مشکلات حرفه‌ای بانکی ایجاد کند.
یکی از پیش‌بینی‌های قانون جدید بانک مرکزی، مسأله حکمرانی بانک مرکزی است. تقویت حکمرانی بانک مرکزی را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
وقتی در مورد حکمرانی بانک مرکزی صحبت می‌شود، یعنی بازهم نگاه اصلی این است که یک بانک مرکزی مستقل شکل بگیرد. البته مستقل به معنای خودمختار بودن و تعاریف سیاسی استقلال نیست بلکه یک بانک مرکزی که بتواند سیاست‌های پولی و بانکی کشور را خودش تدوین و دنبال کند تا به نتایج قابل قبولی دست یابد.
بنده از این ایده که رئیس‌کل بانک مرکزی مستقل بوده و اختیار داشته باشد، به طورکلی حمایت می‌کنم و به نظرم هر کارشناسی حمایت می‌کند. هرچند با وجود این، همیشه گفته‌ام یک بانک مرکزی وابسته بهتر است که به دولت وابسته باشد تا به قوه قضائیه و یا به مجلس وابسته باشد. بالاخره دولت کار اجرایی را در اختیار دارد و هر روز با بانک‌ها در ارتباط است. از سوی دیگر باید در نظر داشت که در مورد اختیارات رئیس‌کل بانک مرکزی، در همین قانون پیش‌بینی شده است که رئیس‌کل به نوعی اختیار و اقتدار بیشتری دارد؛ در نتیجه این موضوع به نتایج تصمیمات مؤثر و مثبت منجر می‌شود.
اینکه بانک مرکزی بتواند در کنترل خلق پول بانک‌ها دارای اختیارات قانونی قوی‌تر و به‌روزتری باشد، چه میزان می‌تواند به کنترل چالش‌های اقتصادی از جمله تورم بینجامد؟
این یک اصل است که ریشه خلق پول توسط بانک‌ها، در بانک مرکزی است، یعنی بانک مرکزی وقتی که پایه پولی را گسترش می‌دهد و به عبارت عامه‌پسند پول چاپ می‌کند، این پول با در نظر گرفتن ضریب فزاینده پولی، بیشتر می‌شود. حال در این شرایط بانک مرکزی می‌تواند در ضریب فزاینده اثر بگذارد، به‌گونه‌ای که اگر بانک مرکزی و رئیس‌کل این بانک، قدرت جلوگیری از گسترش پایه پولی را داشته باشند، در نتیجه شاهد کنترل خلق پول، کنترل حجم نقدینگی و تورم هم خواهیم بود. حال اگر گام بعدی را هم مثل دهه‌شصت بردارد و میزان سپرده‌های قانونی بانک را افزایش دهد، نتیجه بهتری حاصل می‌شود؛ به‌گونه‌ای که با حمایت مجلس و قوه قضائیه و در راستای افزایش سپرده‌های قانونی در زمان‌های موردنیاز، بانک مرکزی بتواند روی حجم نقدینگی و خلق پول در بانک‌ها اثر بگذارد؛ بنابراین ریشه تمام این موارد در بانک مرکزی است و اختیارات قانونی قوی‌تر می‌تواند تأثیرگذار باشد. اگر بانک مرکزی مستقل و مقتدر باشد و بتواند راهکارهای خودش، از جمله نظارت را بر اساس اصول نظارتی پذیرفته‌شده انجام دهد، به نظرم موهبت بزرگی برای کشور و حل چالش‌های نظام بانکی است.
دستگاه‌های دولتی و وزارتخانه‌ها چقدر بر تقویت یا تضعیف استقلال بانک مرکزی تأثیرگذار هستند؟ دخالت در سیاستگذاری پولی، چه خسارت‌هایی برای اقتصاد ایران به همراه خواهد داشت؟
وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها، همگی به دنبال گرفتن وام از شبکه بانکی هستند. یعنی کسی در اینجا نمی‌گوید که اقتصاد کشور الان نیازمند افزایش نرخ تسهیلات است. این دخالت‌ها به نظرم بشدت به حقوق سپرده‌گذاران بانکی ضربه می‌زند. بانک مرکزی باید در جایگاهی باشد که به طور مستقل، منافع سپرده‌گذاران انبوه کشور را در نظر بگیرد؛ این چیزی است که سال‌های سال است که فراموش شده و باید در قانون جدید از سوی بانک مرکزی به آن توجه شود. در حوزه نظارت بانک مرکزی، دفاع از منافع سپرده‌گذاران و اطمینان از اینکه بانک به سپرده‌گذاران خودش لطمه نمی‌زند؛ باید در اولویت تصمیمات و برنامه‌ها باشد. به نظر می‌رسد در قانون جدید سعی شده است ترکیبی که برخی دولتی‌ها در شورایی همچون پول و اعتبار حضور و مطالبه داشتند، تغییر کند. ترکیب جدید برای جایگزینی شورای پول و اعتبار، ترکیب بدی نیست و می‌تواند در تصمیم‌گیری‌های بانک مرکزی مؤثر و مثبت باشد. در حوزه نظارت هم هیأت نظارت در نظر گرفته شده که اقدام خوبی است.
هیأت عالی در ارکان جدید بانک مرکزی که جایگزین شورای پول و اعتبار می‌شود، نقش ویژه در تعیین سیاست‌های ارزی، پولی و اعتباری خواهد داشت. کارکرد این هیأت در طراحی و تدوین سیاست‌ها چگونه باید باشد؟ صفر تا صد یک تصمیم سیاستی بانک مرکزی به چه نحو باید تدوین شود؟
ترکیبی که در قانون قبلی بوده، فوق‌العاده پر اشکال است، چرا که اعضای شورا همه مطالبه دارند. هر شخص متولی یک دستگاهی است و برای دستگاه خودش مطالبه می‌کند، اما در قانون جدید تلاش شده است که این اشکالات برطرف شود و تغییر کند. گفته شده که اعضای هیأت عالی با مدل قبلی نخواهد بود؛ بلکه با مکانیزم دیگری تعریف شده و به این هیأت وارد می‌شوند. قرار است که در مورد سیاست‌های پولی کشور تصمیم بگیرند و وابستگی هم به دستگاهی ندارند. همچنین قرار است که غیرموظف باشند؛ یعنی این‌گونه نباشد که جزو بانک مرکزی و کارمند این بانک باشند.
آقای شیبانی رئیس‌کل اسبق بانک مرکزی یک زمانی می‌گفت بانک مرکزی، امپراطوری کارشناسان است یا باید باشد. باید کارشناسانی که در این بانک هستند، فارغ از همه مسائل، تصمیم بگیرند که چه سیاستی به اقتصاد کلان کشور کمک می‌کند. این موضوع در ادارات مختلف بانک مرکزی بررسی و یک پیشنهادی جمع‌بندی می‌شود با این فرض که اقتصاد کشور را یک گام به جلو می‌برد و به نتیجه می‌رساند. در نهایت این پیشنهاد را در هیأت عالی سیاستگذاری مطرح کنند تا به نتیجه برسد. به بیان دیگر، بانک مرکزی مستقل، اقتصاد کلان کشور را در نظر می‌گیرد و یک سیاست که در حال حاضر برای اقتصاد کشور مفید است را مصوب می‌کند و همه باید بپذیرند؛ بنابراین مسیر یک سیاست درست از بدنه کارشناسی بانک مرکزی عبور می‌کند و از آنجا آماده تصمیم‌گیری می‌شود و در نهایت در یک شورای کارشناسی مستقل به نتیجه می‌رسد تا سیاست بانک مرکزی با اقتدار در دستور قرار بگیرد و همگان نیز بپذیرند.
بــــرش
ایجاد برخی شوراهای جدید مانند شورای سیاستگذاری یا شورای تنظیم‌گری و مقررات‌گذاری چقدر می‌تواند به بانک مرکزی در تدوین مقررات و قوانین موردنیاز روز نظام بانکی کمک کند؟
اگر شرط مهم تصمیم‌گیری مستقل را برای این شوراهای جدید در نظر بگیریم، در نتیجه اقدامات این شوراها، می‌تواند شرایط و چالش‌های موجود نظام بانکی کشور را بهبود بخشد و در مسیر مؤثری قرار دهد. معتقدم حوزه نظارت در بانک مرکزی نیز باید توجه داشت که نظارت یک تخصص است و یک سری ابزار و روش‌هایی دارد و اهدافی را دنبال می‌کند. به بیان دیگر حوزه نظارت، یک رسالتی را دنبال می‌کند و باید نظارت در اختیار بانک مرکزی باشد؛ چرا که نگاه کارشناسی به این موضوع دارد. باید تصمیم‌گیران بپذیرند که رئیس‌کل بانک مرکزی فرد آگاهی است و روش‌هایی که در حوزه اقتصادی و نظارت بانک مرکزی انجام می‌شود، بهترین روش‌هایی است که در حال حاضر با استفاده از افراد نخبه، تدوین و عملیاتی می‌شود.