درخواست جگرفروشان برای تأسیس بانک!
در اواسط دهه 80 درخواست‌ها برای تأسیس بانک خصوصی در ایران به شدت افزایش یافت، تا جایی که اتحادیه جگرفروشان نیز درخواست تأسیس بانک را به بانک مرکزی ارائه کرد
طی روزهای اخیر، در قالب کتاب تاریخ بانکداری اسلامی در ایران، روایت‌هایی از تغییرات اساسی در نظام بانکی در سال‌های پس از انقلاب اسلامی ایران را منتشر کردیم. طی این سال، قوانین بانکداری مبتنی بر احکام اسلامی، در کشور جایگزین شیوه‌های قبلی شد و همزمان با تحولات نظام بانکی، قوانین نیز تغییر یافت. در این شماره به تغییرات بعدی بانکداری در کشور و تأسیس بانک‌های خصوصی در دهه‌های 70 و 80 پرداخته می‌شود که در این سال‌ها، درخواست‌های فراونی برای ایجاد بانک خصوصی به بانک مرکزی ارائه شد.
بانک‌های خصوصی در حالی بعد از گذشت بیش از دو دهه از پیروزی انقلاب اسلامی مجدداً پای به عرصه فعالیت گذاشتند که براساس متن صریح قانون برنامه سوم توسعه، فعالیت آنها باید طبق قوانین پولی و بانکی و قانون عملیات بانکی بدون ربا باشد.
این در حالی بود که در ماه‌های اول پیروزی انقلاب تعداد قابل توجهی از کارشناسان این حوزه بخصوص نجات‌الله صدیقی به‌عنوان یکی از تئوریسین‌های اقتصاد اسلامی معتقد بود بانک اسلامی، بانک دولتی است. این طیف از افراد معتقد بودند ازآنجا که خلق پول یک امتیاز است، نمی‌توان این امتیاز را در اختیار بخش غیردولتی و خصوصی قرار داد؛ لذا این اقدام یعنی خلق پول صرفاً باید در اختیار دولت به نمایندگی از مردم باشد.
با این حال، اجازه تأسیس و فعالیت مؤسسات مالی و سپس بانک‌های غیردولتی در کنار مصوبه سود علی‌الحساب را می‌توان از انحرافات رخ‌داده در نظام بانکداری ایران بعد از اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا دانست؛ انحرافاتی که منجر به افزایش ابهام‌ها و دور شدن بانکداری ایران از یک بانکداری عاری از ربا بود.
در سال 80 و با گذشت کمتر از یک سال از ارائه مجوز برای فعالیت بانک‌های غیر دولتی، سه بانک غیردولتی با نام‌های اقتصاد نوین، پارسیان و کارآفرین مجوز تأسیس دریافت می‌کنند که از میان این سه بانک، بانک کارآفرین همان مؤسسه مالی کارآفرینان است که تغییر مجوز داده و از مؤسسه مالی به بانک تبدیل می‌شود. در پایان سال 83 نیز مؤسسه اعتباری سامان تبدیل به بانک سامان می‌شود. در پایان این سال، اقتصاد ایران چهار بانک غیر دولتی با نام‌های اقتصاد نوین، پارسیان، کارآفرین و سامان و یک مؤسسه اعتباری تحت عنوان مؤسسه اعتباری توسعه صنعت دارد. ولع تأسیس بانک شدت گرفته و درخواست‌ها برای تأسیس بانک و مؤسسه مالی و اعتباری به سمت بانک مرکزی سرازیر می‌شود.
حیدر مستخدمین حسینی که در اواسط دهه 80 معاون رئیس کل بانک مرکزی بود، دراین باره می‌گوید: «در مقطعی شوق تأسیس بانک آنقدر در جامعه زیاد شده بود که همه اصناف و مشاغل درخواست صدور مجوز برای تأسیس بانک داشتند. حتی به یاد دارم اتحادیه جگرفروشان نیز با ارسال درخواستی به بانک مرکزی خواستار اجازه تأسیس بانک شده بودند. آنها می‌گفتند چرا فلان صنف بانک دارد، ما نیز گردش مالی بالایی داریم و می‌خواهیم برای خودمان بانک مستقلی داشته باشیم.»
در سال 84 دو بانک خصوصی دیگر با نام‌های پاسارگاد و سرمایه به نظام بانکی کشور اضافه شدند. حالا اقتصاد ایران در کنار 9 بانکی که بعد از ادغام و ملی شدن بانک‌ها بعد از پیروزی انقلاب اسلامی ایجاد شده بودند، از شش بانک خصوصی و یک مؤسسه اعتباری برخوردار بود. پنجمین اقدام مهم بعد از اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا را می‌توان تصویب قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی مشتمل بر 5 ماده و6 تبصره از سوی مجلس شورای اسلامی دانست.
در ماده یکم این قانون آمده است: اشتغال به عملیات بانکی توسط اشخاص حقیقی و یا حقوقی تحت هر عنوان و تأسیس و ثبت هرگونه تشکل برای انجام عملیات بانکی، بدون دریافت مجوز از بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ممنوع است.
عملیات بانکی در این قانون به امر واسطه‌گری بین عرضه کنندگان و متقاضیان وجوه و اعتبار به‌صورت دریافت انواع وجوه، سپرده، ودیعه و موارد مشابه تحت هر عنوان و اعطای وام، اعتبار و سایر تسهیلات و صدور کارت‌های الکترونیکی پرداخت و کارت‌های اعتباری اطلاق می‌شود. تبصره 1 (بانک‌ها و صندوق‌هایی که قبلاً به موجب قوانین خاص تأسیس شده‌اند، براساس مفاد همان قوانین ادامه فعالیت خواهند داد.) تبصره 2 (اشخاص حقیقی یا حقوقی دیگری که بدون دریافت مجوز از بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به عملیات بانکی مبادرت دارند، موظف‌اند ظرف یک‌ماه از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون برای اخذ مجوز به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مراجعه و مدارک مور دنیاز را ارائه نمایند؛ در غیر این‌صورت، بنا به درخواست بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ادامه فعالیت این قبیل اشخاص توسط نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران متوقف خواهد شد.) در صورت اعتراض، متقاضی می‌تواند به مراجع ذیصلاح قضایی مراجعه نماید.
بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نیز موظف است ظرف سه ماه درخواست را رسیدگی و نتیجه را به متقاضی اعلام نماید. در صورت عدم صدور مجوز، بانک یادشده ایرادها و نواقص پرونده را برای اصلاح و رفع آن باید به متقاضی اطلاع دهد.
زمینه تهیه پیش‌نویس قانون بانکداری را می‌توان بررسی‌هایی دانست که طی سال‌های قبل از آن، در مورد قانون پولی و بانکی کشور مصوب تیرماه 51 و قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب 62 انجام گرفته بود. به هرحال با توجه به تحول بانکداری در دنیا و تغییر شرایط، بازنگری این قوانین که قریب به چند دهه در حال اجرا بود، به شدت احساس می‌شد.
بعد از تدوین پیش‌نویس قانون بانک مرکزی، سازکاری در بانک مرکزی ایجاد و کارگروه یا کمیته فرعی برای تدوین پیش‌نویس قانون بانکداری تشکیل می‌شود که مسئولیت آن از سوی رئیس کل بانک مرکزی بر عهده حسین میرجلیلی گذاشته می‌شود.
میرجلیلی درباره اقدامات اولیه برای تدوین قانون بانکداری می‌گوید: «در گام اول هر کسی را چه در داخل و چه در خارج از بانک مرکزی که احساس می‌کردیم، می‌تواند در تهیه این پیش‌نویس به ما کمک کند، برای عضویت در این شورا و کارگروه و شرکت در جلسات آن دعوت کردیم.
بعد از گذشت چند ماه از آغاز فعالیت‌ها، وقتی به مرحله‌ای رسیدیم که بخشی از پیش‌نویس تهیه شد، متن آن را در شورای بازنگری قوانین پولی و بانکی ارائه و آنجا مورد بررسی قرار دادیم؛ ضمن اینکه بعد از تصویب در کارگروه گزارشات توجیهی و مستندات آن را نیز تهیه می‌کردیم. البته کارگروه تشکیل شده بیشتر حالت پشتیبان داشت و مصوبات اصلی در شورا نهایی می‌شد.» میرجلیلی که در تدوین قانون بانک مرکزی نیز از اعضای شورای تهیه کننده پیش‌نویس بوده، در تدوین پیش‌نویس قانون بانکداری علاوه بر عضویت، مسئولیت کارگروه و شورای تدوین قانون بانکداری را نیز برعهده دارد؛ پیش‌نویسی که در کمتر از دو سال به نتیجه رسیده و نهایی می‌شود.
او درباره پیش‌نویس مذکور می‌گوید: «قانون بانکداری را می‌توان نتیجه بازنگری قسمت سوم قانون پولی و بانکی کشور، فصل دوم و سوم قانون عملیات بانکی بدون ربا، قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی مصوب دی ماه 83 و لایحه قانونی اداره امور بانک‌ها دانست؛ ضمن اینکه علاوه بر بازنگری این قوانین قرار بود دو فصل جدید نیز به قانون اضافه شود که یک فصل آن درباره نظارت و فصل دیگر مربوط به صندوق ضمانت سپرده‌ها بود؛ بازنگری‌هایی که عملاً منجر به تهیه این پیش‌نویس می‌شود.»
قانون پولی و بانکی مصوب سال 51 اگرچه قانون خوب و مترقی به شمار می‌رفت، اما یکی از دلایلی که بانک مرکزی را ملزم به بازنگری این قانون می‌کرد، گذشت زمان و تحولات رخ داده در بانکداری ایران و جهان بود؛ به طوری که نیاز به تدوین قانونی با توجه به شرایط فعلی به شدت احساس می‌شد.
برای مثال، در مجموع قوانین موجود برای موضوع نظارت بانکی صرفاً دو یا سه ماده آن هم به‌صورت معدود و محدود وجود داشت. یا مثلاً در قوانین موجود به هیچ وجه به ضمانت سپرده‌ها پرداخته نشده بود.
همچنین خبری از قوانین مربوط به ورشکستگی بانک‌ها یا مقررات انتظامی بانک‌ها نیز یا نبود یا اگر بود بسیار محدود بود. البته بخش مهمی از این کاستی‌ها مربوط به شرایط زمانی تصویب این قوانین بود؛ چرا که در زمان تصویب این قوانین در سال 51 و 62 نیاز چندانی به این موارد وجود نداشت؛ ضمن اینکه این قوانین طی سال‌های گذشته به طور مکرر توسط قوانین دیگر اصلاح شده و عملاً ماهیت خود را از دست داده بود.
برای مثال، در سال 54 قانونی تحت عنوان قانون ج و د ماده 31 قانون پولی و بانکی مصوب می‌شود، چهار سال بعد و درحالی که فقط چند ماه از پیروزی انقلاب اسلامی گذشته است، لایحه قانونی اداره امور بانک‌ها و قانون ملی شدن بانک‌ها نیز تصویب و اجرا شده و در سال 62 قانون عملیات بانکی بدون ربا به تصویب مجلس می‌رسد.
در واقع، قانون پولی و بانکی کشور که اساس و پایه نظام بانکی در ایران را تشکیل می‌دهد، بارها به‌صورت جزئی و با تصویب قوانین دیگر اصلاح شده است؛ از این رو، در اواسط دهه 80 مجموعه نظام بانکی کشور به این نتیجه می‌رسند که زمان اصلاح اساسی این قوانین فرا رسیده است. مجلس شورای اسلامی حتی در تاریخ 28 اسفندماه سال 65 دو تبصره ماده 15 قانون عملیات بانکی بدون ربا را اصلاح می‌کند. بعدها در 29 بهمن ماه سال 76 نیز دو تبصره دیگر به آن اضافه شده و این ماده قانونی دوباره اصلاح می‌شود. موضوع دیگری که منجر به لزوم بازنگری قوانین بانکی می‌شود، ایجاد قراردادهای جدیدی چون استصناع است؛ قراردادهایی که با توجه به شرایط جدید در کشورهای اسلامی ایجاد شده بود و طبیعتاً مورد نیاز ما نیز بود، اما در قوانین موجود ما هیچ اشاره‌ای به آن نشده بود. برای مثال، در بانکداری اسلامی در عمده کشورهای مسلمان بحث‌های حاکمیتی و راهبری شرکتی، گسترش قابل توجهی پیدا کرده بود، در حالی که در قوانین ما هیچ اشاره‌ای به این موضوعات نشده بود
در واقع، تحولاتی در بانکداری دنیا اتفاق افتاده بود که هیچ یک از این تحولات در قانون عملیات بانکی بدون ربا نبود و این قانون نیاز جدی به بازنگری و به روزرسانی داشت.
نام انتخاب شده برای پیش‌نویس قانون جدید نیز ماجرای جالبی دارد. در حالی که برای قانون مصوب سال 62 عنوان «قانون عملیات بانکی بدون ربا» انتخاب شده بود، به نظر می‌رسید که قانون جدید نیز نامی تحت عنوان بانکداری اسلامی یا عنوانی که بر اسلامی بودن قانون تأکید داشته باشد، انتخاب شود؛ اما در نهایت عنوان پیش‌نویس قانون جدید، «قانون بانکداری» انتخاب می‌شود.
میرجلیلی درباره دلایل انتخاب این عنوان می‌گوید: «برای انتخاب عنوان این قانون بحث‌های زیادی صورت گرفت. در نهایت به این نتیجه رسیدیم که عنوان آن «قانون بانکداری» باشد.
عده‌ای از دوستان در جلسات می‌گفتند نام این قانون را باید بانکداری اسلامی بگذاریم؛ اما در مجموع، تصمیم بر این شد تا عنوان قانون بانکداری برای آن انتخاب شود. استدلال ما این بود که چون طبق اصل چهارم قانون اساسی تمام قوانین و مقررات کشور باید براساس موازین اسلامی باشد، نیازی به گنجاندن قید اسلامی نیست؛ علاوه بر این موضوع، وقتی بررسی کردیم، متوجه شدیم کشورهایی از عنوان بانکداری اسلامی استفاده می‌کنند که نظام بانکداری آنها دارای سیستم دوگانه است؛ یعنی هم بانکداری اسلامی و هم بانکداری متعارف دارند؛ لذا برای اینکه تفاوت میان این دو سیستم بانکی در آن کشورها مشخص شود، از عبارت بانکداری اسلامی استفاده می‌کنند.
اما در جمهوری اسلامی که تمام نظام بانکداری قرار است مبتنی بر دستورات اسلامی باشد، طبیعتاً دیگر نیازی نیست تا از عبارت قانون بانکداری اسلامی استفاده کنیم، بلکه باید گفت قانون بانکداری؛ چرا که بانکداری در جمهوری اسلامی ایران قطعاً باید اسلامی باشد.»
همانطور که بارها نیز در متن این کتاب اشاره شده است، چه امروز و چه در زمان تدوین این پیش‌نویس، دو قانون اصلی در نظام بانکداری کشور، قانون پولی و بانکی مصوب سال 51 و قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب سال 62 است.
طبیعتاً هر قانون دیگری که بخواهد جایگزین این قوانین شود، به نوعی بازنگری در قوانین موجود خواهد بود؛ ازاین رو، برای شرکت در جلسات تهیه و تدوین این پیش‌نویس از افرادی چون اسدالله امیراصلانی، مهدوی نجم آبادی و حاتمی یزد که در زمان تدوین قانون عملیات بانکی بدون ربا نیز حضور داشتند، دعوت می‌شود. میرجلیلی درباره نحوه تشکیل این جلسات، افراد دعوت شده و روند تصمیم‌گیری در این جلسات می‌گوید: «از هرکسی که به نظرمان می‌رسید، می‌تواند به ما در این مسیر کمک کند، برای حضور در جلسات دعوت می‌کردیم و از این نظر هیچ مشکلی نداشتیم. روند فعالیت ما و تدوین و تصویب فصول مختلف این پیش‌نویس نیز این‌گونه بود که هر موضوعی در کارگروه مطرح می‌شد، بررسی می‌کردیم که این حوزه در تخصص کدام یک از اعضای کارگروه است. در واقع، هرکس متن اولیه حوزه تخصصی خودش را می‌نوشت و در جلسه بعدی مطرح می‌کرد، بعد از آن، همه اعضای کارگروه بر سر آن متن اولیه بحث می‌کردند و بعد از چکش‌کاری‌هایی که صورت می‌گرفت، متن نهایی می‌شد. جلسات کارگروه هم مفصل بود و هم تعداد زیادی جلسه برای این کار تشکیل شد.
البته گاهی اوقات متن اولیه که تهیه می‌شد به طورکلی رد شده و مجدداً متن دیگری تهیه می‌شد. برای مثال، وقتی به فصل نظارت رسیدیم، در ابتدای کار سه متن برای شروع کار تهیه شد و در جلسه‌ای که پنج ساعت به طول انجامید، هر سه متن بررسی و هر سه رد شد؛ یعنی اینقدر از این موضوع ایراد گرفته شد که تازه آنجا متوجه شدیم چه چیزی مدنظر خبرگان بانکی در این حوزه است. وقتی چهارچوب را متوجه شدیم، دوباره متن را تهیه و روی آن چکش‌کاری‌های لازم را انجام دادیم. وقتی متن و ماده اولیه در کارگروه تهیه می‌شد، به شورا آمده و اعضای شورا روی آن بحث می‌کردند و با رفع ایرادات آن، طرح نهایی می‌شد.»
«معمولاً این جلسات هر هفته برگزار می‌شد و زمان آن نیز حدوداً سه ساعت طول می‌کشید.
اکثر روزها نیز با صرف صبحانه آغاز می‌شد و تا حدود ظهر ادامه داشت. یکی دیگر از کارهایمان این بود که قوانین کشورهای مختلف از کشورهای غیراسلامی تا کشورهای اسلامی را بررسی می‌کردیم تا ببینیم آنها چه گفته‌اند، بعد مجموع این مطالعات را کنار هم گذاشته و شرایط ایران را نیز در نظر می‌گرفتیم.
در واقع، با بررسی تمام این جوانب با خودمان می‌گفتیم حالا باید ما چه بگوییم! الان مشکل بانک‌ها چیست؟ اگر این را کار را کنیم چه مشکلی ایجاد و اگر این حرف را بزنیم چه مشکلی حل می‌شود؟ یعنی تمام مواد و مفاد این پیش‌نویس با درنظرگرفتن قوانین بانک‌های دنیا در کنار بانک‌های اسلامی و با توجه به شرایط ایران تهیه می‌شدند.»
«در جلسات اولی که برگزار می‌شد و می‌خواستیم قانون پولی و بانکی سال 51 را بازنگری کنیم، متوجه شدیم قانون پولی بانکی، قانون خیلی محکمی است و نویسندگان و تهیه‌کنندگان آن تسلط بالایی به کار داشته‌اند. از کسانی که در تدوین قانون عملیات بانکی بدون ربا نقش داشتند چند نفری در جلسات ما حضور داشتند، اما کسی از تدوین‌کنندگان قانون پولی و بانکی در جلسات ما نبود.
از دوستان سؤال کردم، آیا کسی از تدوین‌کنندگان قانون سال 51 هنوز در قید حیات و قابل دسترس است یا نه؟ بعد از کلی پرس و جو متوجه شدیم یکی از حقوقدانان فعال در تدوین آن قانون در قید حیات بوده و در داخل کشور مشغول به کار وکالت است؛ بجز او بقیه افراد یا در قید حیات نبودند و یا در ایران حضور نداشتند. در نهایت این فرد را به جلسه‌ای دعوت کردیم.
براساس توضیحاتی که می‌داد، مشخص بود آن زمان سرمایه‌گذاری زیادی برای تدوین قانون پولی و بانکی انجام شده بود؛ چرا که معمولاً قانون خوب نیازمند سرمایه‌گذاری زیادی است تا تمام کلمات و عبارات آن دقیق باشد.
اتفاقاً زمانی که با این فرد دیدار کردیم، درست زمانی بود که به اول بخش حقوقی پیش‌نویس یعنی مسائل مربوط به توقف، انحلال، ورشکستگی و مقررات انتظامی بانک‌ها و جنبه‌های حقوقی آن رسیده بودیم. ازاین جهت من به عنوان یک اقتصاددان به دنبال افرادی بودم که بتوانند در این حوزه‌ها به ما کمک کنند.
در نهایت بعد از جلسه‌ای که با ایشان داشتیم، شرایط همکاری مهیا نشد و نتوانستیم از حضور وی استفاده کنیم. آن زمان برخی از دوستان به من پیشنهاد دادند که بهتر است از مشاورانی از کشورهای اسلامی استفاده کرده و از آنها کمک بخواهیم. من صریحاً با این موضوع مخالفت کردم. اعتقاد من این بود که نیازی به مشاوران خارجی نداریم و خودمان با توکل به خدا کار را انجام خواهیم داد.»
«من در آن مقطع زمانی دانشجویانی داشتم که در بانک مرکزی شاغل بودند. برخی از آنها را که می‌دیدم، مشکل را با آنها درمیان می‌گذاشتم. یک بار به یکی از دانشجویانم گفتم کسی را می‌شناسید که ما را در مباحث حقوقی این پیش‌نویس کمک کند.
آنها گفتند اتفاقاً فردی هست که تز دکترایش درباره همین موضوع بوده و با اینکه کسی او را نمی‌شناسد، فرد بسیار توانمندی است. ازاین رو، یکی از دوستان به نام آقای قنبری و فرد دیگری که آن زمان دانشجوی دکترای حقوق در دانشگاه شهید بهشتی بود نیز در مراحل آخر تدوین این پیش نویس به جمع ما اضافه شدند.»
بــــرش
تصویب قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی
پنجمین اقدام مهم بعد از اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا را می‌توان تصویب قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی مشتمل بر 5 ماده و 6 تبصره از سوی مجلس شورای اسلامی دانست.
در ماده یکم این قانون آمده است: اشتغال به عملیات بانکی توسط اشخاص حقیقی و یا حقوقی تحت هر عنوان و تأسیس و ثبت هرگونه تشکل برای انجام عملیات بانکی، بدون دریافت مجوز از بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ممنوع است.
عملیات بانکی در این قانون به امر واسطه‌گری بین عرضه‌کنندگان و متقاضیان وجوه و اعتبار به‌صورت دریافت انواع وجوه، سپرده، ودیعه و موارد مشابه تحت هر عنوان و اعطای وام، اعتبار و سایر تسهیلات و صدور کارت‌های الکترونیکی پرداخت و کارت‌های اعتباری اطلاق می‌شود.
بــــرش
تهیه پیش‌نویس قانون بانکداری ایران
موضوع دیگری که منجر به لزوم بازنگری قوانین بانکی می‌شود، ایجاد قراردادهای جدیدی چون استصناع است؛ قراردادهایی که با توجه به شرایط جدید در کشورهای اسلامی ایجاد شده بود و طبیعتاً مورد نیاز ما نیز بود، اما در قوانین موجود ما هیچ اشاره‌ای به آن نشده بود. برای مثال، در بانکداری اسلامی در عمده کشورهای مسلمان بحث‌های حاکمیتی و راهبری شرکتی، گسترش قابل توجهی پیدا کرده بود، در حالی که در قوانین ما هیچ اشاره‌ای به این موضوعات نشده بود. در واقع، تحولاتی در بانکداری دنیا اتفاق افتاده بود که هیچ یک از این تحولات در قانون عملیات بانکی بدون ربا نبود و این قانون نیاز جدی به بازنگری و به روزرسانی داشت. نام انتخاب شده برای پیش‌نویس قانون جدید نیز ماجرای جالبی دارد. در حالی که برای قانون مصوب سال 62 عنوان «قانون عملیات بانکی بدون ربا» انتخاب شده بود، به نظر می‌رسید که قانون جدید نیز نامی تحت عنوان بانکداری اسلامی یا عنوانی که بر اسلامی بودن قانون تأکید داشته باشد، انتخاب شود؛ اما در نهایت عنوان پیش‌نویس قانون جدید، «قانون بانکداری» انتخاب می‌شود