رویکرد توسعه شهری در ایران نیازمند بازنگری است
شکست توسعه عمودی
دکتر عباس جهان‌بخش
عضو هیأت علمی دانشگاه هنر اصفهان
امروزه یکی از رویکردهای نوینی که برای توسعه شهری معرفی شده، رویکرد برش عرضی است. در تعاریف سابق، حریم شهر عمدتاً به‌صورت صفر و یکی تعیین می‌شده، یعنی با عبور از یک مرز مشخص، محدوده شهر به اتمام می‌رسید. اما طبق دیدگاه برش عرضی می‌توان شهر را یک طیف دانست که در 6 لایه منطقه طبیعی، روستایی، حومه شهری، عموم شهر، مرکز شهر، هسته اصلی شهر و نواحی مصوبه خاص تقسیم‌بندی شده است و به‌تدریج از لایه اول تا لایه ششم، با نزدیک‌تر شدن به هسته اصلی شهر، تراکم در پلان و ارتفاع در نما و مقطع افزایش پیدا می‌کند.
از جمله شهرهایی که بر این اساس طراحی شده‌اند، می‌توان به نیویورک، منچستر و منهتن اشاره کرد. در این مدل توسعه، تنها در CBD (central business district) یعنی ناحیه تجاری مرکزی شهر، مجوز بلندمرتبه‌سازی داده می‌شود و با فاصله گرفتن از مرکز و کاهش ارتفاع و تراکم ساختمان‌ها، برج‌های بلندمرتبه، جای خود را به دهکده‌های شهری و خانه‌های یک طبقه می‌دهند. در این پهنه‌بندی، با وجود افزایش افقی حدود مرزی شهر و بیشتر شدن فواصل و مسافت‌های پیمایشی، اما زمان تردد کمتر و جابه‌جایی راحت‌تر خواهد شد، چرا که بواسطه کاهش تراکم جمعیتی و عدم تمرکز مبادی و مقاصد سفرهای درون شهری، با پراکندگی خودروها در سطح شهر، انباشت خودرو و ترافیک رخ نخواهد داد تا زمان سفر را افزایش دهد.امروزه در اغلب مناطق تهران، شهرسازی به سبک CBD صورت گرفته به‌طوری که در تمام نقاط، شاهد ساختمان‌های بلندمرتبه و از بین رفتن تفکیک مناطق سکونتگاهی و مناطق تجاری و اداری هستیم که این امر باعث گسترش ترافیک به تمام مناطق شهر تهران شده است.
دسترسی آسان، بهانه‌ای برای تراکم
اما نوع دیگری از پهنه‌بندی شهری که سال‌هاست در دستورکار شهرداری و شورای شهر تهران قرار دارد، سبک TOD transit oriented development یعنی توسعه شهری ترانزیت محور نام دارد. در این دیدگاه با توجه به افزایش تعداد خودروها و مشکلاتی از قبیل ترافیک و آلودگی هوا، مسیر تغییر شیوه سفرهای درون شهری از استفاده از خودروهای آلاینده به وسایل نقلیه سبز مثل دوچرخه و یا حتی پیاده دنبال می‌شود. به گونه‌ای که با تمرکز مراکز سکونت و نیز امکانات عمده اعم از درمانگاه، مراکز تجاری تفریحی، مؤسسات فرهنگی آموزشی، در مناطقی که دسترسی بالایی به وسایل نقلیه عمومی مانند ایستگاه‌های مترو دارند، لزوم استفاده از خودروهای شخصی را از بین برد. یعنی مردم در شعاع مسافتی کم، بتوانند بدون نیاز به تردد با خودروی شخصی و حتی به‌طور پیاده از امکانات محل سکونت خود استفاده کنند و یا در صورت عدم رضایت از این امکانات با استفاده از وسایل نقلیه عمومی به امکانات دیگر ایستگاه‌ها مراجعه کنند.
این شیوه شهرسازی، تردد خودروها را کاهش می‌دهد اما باید به جوانب دیگر این سبک زیستی نیز توجه داشت. نکته منفی‌ای که در این روش دیده می‌شود، این است که به‌دلیل محدود بودن توسعه در حول نقاط جذاب از لحاظ دسترسی، اجباراً ساختمان‌ها به شیوه بلندمرتبه و متراکم ساخته می‌شوند؛ تجربه ثابت کرده که زندگی در ساختمان‌های متراکم و سبک زندگی‌ای که سکونت در ساختمان‌های بلندمرتبه به ساکنان خود تحمیل می‌کند، باعث بروز معضلات جمعی و فردی زیادی خواهد شد. تحقیقاتی که در این حوزه انجام شده است نشان می‌دهد مسکن بلندمرتبه برای اقشار مختلف جامعه، بخصوص کم درآمدها که اتفاقاً در طرح‌های کلان مسکن‌سازی عمده جامعه مخاطب طرح‌ها را تشکیل می‌دهند، سبب ساز مشکلات عدیده‌ای برای خانواده‌ها و جامعه می‌شود. در برخی موارد این مشکلات اجتماعی به قدری شدید بودند که در پروژه پروئیت ایگو(Pruitt–Igoe) که نماد معماری مدرن امریکا بود، برای از بین بردن این معضلات، تصمیم به از بین بردن تمامی ساختمان‌ها و انتقال ساکنین به مناطق مسکونی دیگر گرفته شد.
امکان‌سنجی اقتصادی ویلایی‌سازی و آپارتمان‌سازی
رویه دیگری که در توسعه شهری وجود دارد، گسترش افقی شهرها و ساختمان‌سازی به‌صورت ویلایی است، اما ایجاد این نوع از مسکن نیز مقتضیات و جوانب مخصوص خود را دارد. یکی از نقاط محل بحث در این رابطه، موضوع هزینه تأمین زیرساخت‌هاست. این پیش فرض از گذشته وجود داشته که در توسعه افقی مسکن، با اینکه هزینههای احداث بنای پایین تری دارد اما هزینههای زیرساخت بیشتر خواهد بود. بنابراین نیاز است تا توازن هزینههای احداث و هزینههای زیرساخت کاملاً بررسی شود.
برآورد هزینه احداث بنا و هزینههای توسعه زیرساخت، به‌طور موردی برای پروژه ساخت شهرک مسکونی 560 هکتاری در شهر قم نشان می‌دهد که توسعه افقی، مجموعاً تأمین مالی کمتری نسبت به توسعه عمودی و آپارتمان‌سازی نیاز دارد. گزارش‌های وزارت راه و شهرسازی نشان می‌دهد که هزینه آماده‌سازی زیرساخت شامل تسطیح، زیرسازی و آسفالت، جدول کشی معابر و کفسازی پیاده‌روها، فضای سبز و اجرای تأسیسات شامل آب، برق و گاز، برای شهرک مسکونی ویلایی، بر مبنای قیمت‌های بهمن ماه 1401، 70 میلیون تومان بیشتر از هزینه 100 میلیون تومانی تأمین همین موارد برای شهرک مسکونی آپارتمانی است. اما با کاستن سهم هزینه‌ای ناشی از ساخت مشاعات مسقف اعم از راه‌پله، آسانسور و لابی، که چیزی در حدود 40 درصد از کل بنای آپارتمان را شامل می‌شود و نیز با صرفه‌جویی در هزینه‌ای که بواسطه سازه سبک‌تر ساختمان‌های یک طبقه رخ می‌دهد بعلاوه ساخت تدریجی بنا که منحصراً در مدل توسعه یک طبقه امکان پذیر است، می‌توان انتظار کاهش 33 درصدی هزینه‌ها را داشت که با توجه به ابعاد پروژه مورد مطالعه، بالغ بر 20 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود.
پیش‌بینی‌ای که نتایج حاصل از نمونه‌های انجام شده در گذشته، آن را تأیید می‌کنند. طبق محاسبات مستند صورت گرفته در دو پروژه شهرک مسکونی آپارتمانی 2000 واحدی شهر بیرجند و شهرک ویلایی 2200 واحدی شهر طبس، هزینه احداث هر واحد مسکن ویلایی در حدود 838 میلیون تومان و هزینه احداث هر واحد آپارتمان با مساحت مفید یکسان
1 میلیارد و 445 میلیون به‌دست آمده است که این اعداد نیز کاهش 30 الی 40 درصدی هزینه‌ها در مدل یک طبقه‌سازی را نشان می‌دهند. (جدول)
دو نیروی متضاد
تقریباً در بین مدیران و کارشناسان نیز کسی موافق نوع شیوه ساخت عمودی نیست، از طرح جامع ستیران که قبل از انقلاب تهیه شد تا الآن، تقریباً در بین همه افراد تمرکز‌گرایی ناشی از متراکم‌سازی و بلندمرتبه‌سازی مذموم بوده است. اما چیزی که در مقیاس کلان کشوری و جزئی‌تر شهری به اجرا رسیده است، با آنچه در عزم و وعده مدیران دیده می‌شود متفاوت است.
به نظر می‌رسد دو نیروی متضاد از هم در این رابطه دخیل هستند که در نهضت ملی مسکن نیز با آنها مواجه هستیم. چنانچه فهم درستی از این دو نیرو و شرایط فعلی داشته باشیم، می‌توانیم به حل مسأله مسکن نزدیک شویم.
نیروی متضاد اول که سازمان برنامه و بودجه آن را مطرح می‌کند، یک نگاه آمایشی به نهضت ملی دارد. این نیرو با توجه به آمایش نامتوازن سرزمینی فعلی کشور، توسعه نهضت مسکن را در کنار کلانشهرهای بزرگ کشور، اکیداً نامناسب و ممنوع می‌داند. بعلاوه شورای معماری و شهرسازی نیز هم نظر با این دیدگاه است و با الحاق به محدوده این پروژه‌ها مخالفت می‌کند؛ چرا که موافق افزایش جمعیت در شهرهای متراکم فعلی نیست و ساخت مسکن ارزان قیمت در این محدوده‌ها را موجب جذب بیش از توان جمعیت به شهرها و تشدید کننده آلودگی هوا و افزاینده معضلات اجتماعی قلمداد می‌کند. اما در طرف دیگر، نیروی متقابل، طبق اصل 3، 31 و 43 قانون اساسی و اسناد بالادستی، خود را موظف به تأمین مسکن برای اقشار کم درآمد و طبقات پایین جامعه می‌داند؛ و 375 هزار پروانه ساختی که هر سال برای تولید مسکن داده می‌شود را جوابگوی نیاز فعلی بازار تلقی نمی‌کند بعلاوه اینکه قیمت تمام شده آنها را نیز بسیار بالاتر از توان مالی و درآمدی دهک‌های پایین جامعه عنوان می‌کند. هر دو طرف این مسأله، دید درستی به موضوع دارند؛ هم آمایش سرزمین نباید از دست برود و هم باید به فکر دهک‌های آسیب پذیر و طبقات پایین بود. بنابراین نیاز است تا یک برنامه همه‌جانبه و مناسب شرایط هر دو دیدگاه ارائه شود.
اقدامات پیشنهادی
در اینجا با چند نوع شیوه اجرا مواجه هستیم؛ یک روش، رویه سابقی است که در طرح‌های مسکن مهر و اقدام ملی مسکن دنبال می‌شد و اینک نیز در نهضت ملی مسکن پیگیری می‌شود. می‌توان همانگونه که در گذشته به اجرا رسید، در حاشیه کلانشهرهای بزرگ، به‌صورت متراکم ساختمان‌های بلندمرتبه ساخت اما نکته‌ای که وجود دارد، علاوه بر معضلات اجتماعی و افزایش آمار ارتکاب جرم، ناهمخوانی قیمت تمام شده این واحد‌های مسکونی با سطح درآمدی دهک‌های پایین جامعه به‌عنوان جامعه هدف این پروژه هاست. در نگاه واقع‌بینانه، دهک‌های پایین جامعه توان پرداخت هزینه متوسط و فعلی بیش از یک میلیارد تومانی را حتی در قالب اقساط 40 میلیونی ندارند و تسهیلاتی که داده می‌شود تنها بخشی از نیاز سرمایه‌ای و آورده مالی متقاضیان را پوشش می‌دهد. در شرایط موجود و تورم فعلی، افزایش قیمت‌هایی که در طول پروژه رخ می‌دهد، عملاً تأمین مالی پروژه‌ها را با اخلال مواجه خواهد کرد و این منجر به طولانی شدن دوره ساخت و در نهایت توقف پروژه‌ها خواهد شد. بنابراین این نوع طرح‌ها، تنها مناسب دهک‌های درآمدی بالاتر و افرادی که توان پرداخت مالی این پروژه‌ها را دارند، خواهد بود. اقدام دیگری که می‌شود برای اقشاری که توان پرداخت هزینههای طرح‌های فعلی را ندارند اجرایی کرد، ایده‌هایی مثل طرح داچاست. یعنی به افراد بومی مناطق، زمین‌های به نسبت بزرگی که در آنها امکانات زیرساختی نیز دیده شده است، داده شود. حلقه مفقوده این طرح، مسأله کسب و کار این افراد است. نگاه به دهکده‌های تائوبائو چین، نظام جدیدی از آمایش سرزمینی را به ما پیشنهاد می‌دهد. می‌بایست بسته جامعی که متشکل از سکونت، کشاورزی معیشتی، صنایع خرد خانگی و فراغت سالم و مولد است را ترتیب داد، بستری که می‌تواند علاوه بر حل معضل مسکن، شرایطی را برای بهبود درآمد متقاضیان و نیز کارآفرینی آماده کند و در رویکرد آینده نگرانه تری، معضلات اجتماعی را کاهش دهد.
برنامه سوم، توسعه سیاست سکونت معیشت محور در مناطق مناسب و مستعد اقتصادی، مثل سواحل مکران است که در سند آمایش سرزمینی کشور نیز مورد توجه قرار گرفته‌اند. توسعه این مناطق می‌تواند نقش مؤثری در توسعه اقتصادی پایدار کشور ایفا کند. هم اکنون نیز وزارت جهاد کشاورزی با عنوان مجموعه‌های مسکونی-کشاورزی در حال اجرای این ایده است. مسکن در این طرح به شکل خانه‌های 1000 تا 1500 متری در حال ساخت است که 800 متر آن به مزرعه‌های متراکم پرورش میگو اختصاص داده شده است و طبق نمونه‌های اجرا شده قبلی، می‌توان درآمدی بالغ بر 50 میلیون تومان در ماه را از زیستن و فعالیت در این خانه‌ها برای خانواده‌های ساکن پیش‌بینی کرد.
آماری که توسط مؤسسه یوگاو ارائه شده است، نشان می‌دهد که تا سال 2050 از جمعیت 10 میلیارد نفری کره زمین، بیش از 4 میلیارد نفر نه خواهان زندگی در شهر هستند و نه زندگی در روستا را انتخاب می‌کنند بلکه خواستار فضایی برای سکونت هستند که هم امکانات شهری را داشته باشد و هم مشابه زندگی روستایی انطباق بیشتری با طبیعت داشته باشد. لذا با توجه به تعاریف مسکن پایدار که باید زندگی‌ای توأمان با رضایت ساکنین را تأمین کند، می‌بایست در برنامه‌ریزی و سیاستگذاری حوزه مسکن، رضایتمندی اجتماعی را نیز دخیل کرد. رضایتمندی‌ای که طبق نظرسنجی‌هایی که انجام شده، باید آن را در توسعه مسکونی خارج از کلانشهرها و شهرهای متراکم فعلی جست‌و‌جو کرد.